高技能人才发展的财税政策支持

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　　在未来学的视野中，21世纪的综合国力竞争实质上就是人才素质的竞争。在人力资源序列中，拥有相当数量的具有较强职业技能、服务社会化生产第一线的高级技能型人才，是适应产业结构升级、社会分工细化，提升劳动者素质，实现终身教育的时代要求。当前我国人力资源开发与管理中，存在着某些问题。

　　一方面，大量的毕业生就业困难；另一方面，劳动力市场上高级技能型人才短缺。这一问题已引起广泛关注，新闻媒体不断呼吁“高薪难聘高素质技术工人”。

　　高级技能型人才的短缺，已成为制约我国经济可持续发展与和谐社会建设的“瓶颈”。财税政策作为宏观调控的重要杠杆，可以通过资金扶持、政策引导等多种调节手段，促进人力资源的有效配置，实现高级技能型人才发展的目标。

　　高级技能型人才发展的时代意义

　　高级技能型人才的内涵界定

　　按照现代人力资源理论，在具体应用层面上，人才可以划分为四种类型：即科学型、工程型、技术型和技能型。高级技能型人才是指经过专门培养和训练，掌握了较高水平的应用技术、技能和理论知识，并具有创造性能力和独立解决关键性问题能力的高素质劳动者。

　　目前，我国的技术工人序列中分为初级工、中级工、高级工、技师和高级技师五个层次。其中，高级工、技师和高级技师应该属于高级技能型人才序列，服务领域中具有相应职级的人员也应纳入高级技能型人才的范畴。

　　概括起来，现代高级技能型人才具有以下几方面的基本特征：具备高超的生产技艺与技术诀窍；掌握高端操作技能；脑力劳动的比重逐渐增大；具有较强的适应能力，可以顺利实现从技能操作岗位向一线生产管理岗位的转换。

　　促进高级技能型人才发展的时代要求

　　按照建设和谐社会、实现和谐发展的时代要求，发展先进制造业和现代服务业，必须加快培养生产、服务一线急需的技能型人才（尤其是高技能专门人才）；推进社会主义新农村建设，解决“三农”问题，必须加快农村职业教育发展，积极开展农村劳动力转移培训和农村实用技术培训；构建社会主义和谐社会，改善社会就业环境，必须大力发展各种形式的技能培训。概括起来，在和谐社会的视野中，促进高级技能型人才发展的时代特点体现为这样几个方面：

　　1.推动和谐社会建设，促进经济增长方式转换的现实需要 www.yxzj8.com

　　在建设和谐社会的过程中，实现经济增长方式的转型，建设资源节约型社会和环境友好型社会，已然成为各界的共识。资源节约型和环境友好型社会，都需要节约社会的物质资源投入，提升有限资源的利用价值。

　　以知识技能为基础的人力资源具有能动性，是生产活动中最活跃的因素，资源节约型和环境友好型社会的建设，最终需要通过具体生产者的活劳动投入，以活劳动与物化劳动的有机结合加以实现。只有促进高级技能型人才的发展，提高劳动者运用物质资本的技艺与能力，提升劳动生产率，才能够最终实现。

　　按照我国教育服务业的发展规划，到20xx年，中等职业教育招生规模将达到800万人，与普通高中招生规模大体相当；高等职业教育招生规模要继续保持占高等教育招生总规模一半以上；“十一五”期间，为社会输送2500多万名的中等职业学校毕业生，1100多万名的高等职业院校毕业生。应该说，这种人才培养结构上的重点调整，将为我国经济社会的和谐发展，提供持久性的人力资本支持：

　　2.满足社会对多层次人才的需求，缓解就业压力的必要举措

　　当代社会经济发展日益呈现多元化的发展趋势，社会对人才的需求也出现了多元动态的发展态势：而面向现实职业世界的技能型人才，成为多元化人才需求格局中重要的发展方向：从人力资源管理较为先进国家的经验看，无论是德国的“双元制”，美国的“合作制”，还是新加坡的“教学工厂”模式，都不同程度地体现了重视职业技能教育的就业导向特点。应该说，完善的技能型人才培育体系和职业教育素养水平，是21世纪我国社会多元化人才需求中的重要“亮点”。

　　结合现实国情，我国作为一个人口众多的发展中国家，技能型人才对于缓解就业压力，促进人口压力向人才优势的转变，具有尤为重要的意义。

　　人力资源总量过于庞大，劳动力数量急剧增加，农村富余劳动力向非农领域和城镇转移，城镇的下岗和减员等多重因素，导致我国劳动力供需矛盾日益突出。然而，值得注意的是，随着科学技术的进步，新兴行业的不断涌现，也对劳动者技能提出了新的挑战，但由于职业教育和后续技能培训没有能够及时跟进，一方面是大量劳动力无业可就；

　　另一方面是许多工作无人能干。我国人力资本的结构化失衡，进一步加剧了本来就十分严峻的就业形式。通过完善以职业教育为主的技能型人才培育机制，将会有效地提升在岗和即将就业人员的劳动技能，增强其应对未来多元化社会需求的能力。同时，大多数具有较强劳动技能的人才，适应工作环境与技术进步的能力往往较强，在其生命周期中的有效工作时限可以适当延伸，也将在一定程度上延缓我国社会人口老龄化所带来的一系列问题。 www.yxzj8.com

　　3.有助于提升劳动者素养，实现终身教育的目标

　　终身教育作为20世纪国际教育改革的一种发展潮流，强调了学校教育只是受教育过程中的一个阶段而非其全部的重要理念。“终身教育的概念，重要一点是教育要贯穿于人生的始终，所以要使教育和生活密切地结合起来”（持田荣一等著《终身教育大全》，龚同等译，中国妇女出版社，1987)。

　　随着终身教育观念的广为接受，现代信息社会、知识经济与无边界开放式学习体系所倡导的学习型社会理念，也纳入了培育多元化学习技能的人力资本开发政策目标之中。

　　而终身教育与终身学习理念的落实，在操作工具层面，则体现为劳动者就业前职业教育的技能培养和就业后自我学习能力的提升。因此，促进技能型人才发展，不仅可以实现劳动者素养与工作技能提升这一“授人以鱼”的短期目标，还有助于实现劳动者终身自我学习、自我发展的“授人以渔”的长期教育改革目标。

　　高级技能型人才发展与财税政策扶持的相互关系

　　发展技能型人才有助于丰富财政收入的来源结构

　　虽然在1994年税制改革之初，我国就提出了建立“流转税”与“所得税”并重的“双主体”税制改革目标。然而，实践表明，在税收收入结构上，我国财政收入的主要来源是以商品销售额和非商品流转额为计税基础的流转税。所得税（尤其是个人所得税）近年的增长幅度虽然较快，但在整体税收收入结构中的份额还不很高。

　　例如，20xx年全国税收收入达到30866亿元（不包括关税和农业税收），增收5148亿元，但在结构上，国内增值税、消费税和营业税等流转税共完成16564亿元，增收2547亿元；内、外资企业所得税和个人所得税共完成7605亿元，增收1793亿元。但尽管如此，以个人所得税作为主体税种，体现了20世纪80年代以来，世界税制改革的方向与潮流，也是我国税制改革的大势所趋。

　　在可以预见的将来，随着更多的富裕群众分享经济体制改革的成果，劳动者的税收水平将会大幅度上升，在我国财政收入来源结构中，来自个人收人的份额将会不断上涨。

　　在各类收入群体中，接受过较好的职业教育与技能培训的技能型人才的收入水平和收入增长速度都是较高的。图1的有关数据显示，从20世纪70年代到90年代中期，美国的适龄劳动群体中，接受过16年以上教育培训人员的年薪水平将远高于教育年限较少的群体。根据国际上教育收益率的通行指标——“明瑟收益率”（明瑟收益率和内部收益率是研究教育收益率时最常用的两种方法，而其中明瑟收益率更为常用。 www.yxzj8.com

　　明瑟收益率是利用明瑟收益函数计算的教育边际收益率，反映了受教育者多受一年教育的收入变化率）——测算，我国20世纪90年代，教育收益率经历了显著的增长过程：多接受一年教育的收益率水平从2.95％(1991)增长到4.66％(1995)，进而又增长到8.53％(20xx)。

　　教育年限的收益率在1995年已经超过了工作年限的作用，这表明在我国收入分配格局变革中，年资因素对劳动者收入的影响程度在降低，而教育因素在影响个人收入分配中正起着越来越重要的作用（邢志杰，20xx)。

　　因此，技能型人才的发展，对于提升个人收入水平，提供更加丰富的税源结构，促进一国财政实力的增强，构建稳固强大平衡的公共财政体系，具有重要的作用。

　　财政政策引导社会资源向高级技能型人才培养倾斜

　　财政政策作为宏观调控的重要工具，其政策导向功能可以从两个层面加以归纳。从行为规范意义上讲，财政政策体现了政府为实现特定的社会经济目标，主动调整财政分配过程和分配关系的基本准则和行为方式，通俗地说，就是确立引导微观经济主体行为选择的“道理规则”。

　　从政策操作层面上看，财政政策是公共部门通过参与国民收入的分配过程，所形成的既定社会产品分配模式，也就是凭借税收负担的差别对待、公共支出的重点投入，以体现政府鼓励抑或限制某一产业或部门发展的政策意图。

　　财政政策的这一特点在促进技能型人才发展上，也同样呈现逻辑一致性的政策导向与扶持功能。技能型人才的成长，并非是某一组织个体内生的演进过程，其获益者也不仅仅是技能型人才自身，而是有利于整个社会的具有一定公共利益色彩的事情。在市场经济中，当存在“外部效应”的情况下，市场机制自身往往难于实现资源的有效配置，这就需要以政府公共政策加以适当干预。

　　财政政策作为宏观经济调控的重要手段，通过财政支出投向与结构上的引导，税收负担水平的相机调整，结构性税制的区别对待等制度安排，都将对技能型人才的发展产生重要的影响。

　　在当前我国社会经济转型时期，随着经济体制改革的日益深化，渐进式改革利用已有组织资源推进市场化进程的“渐进演化”模式，也面临着过渡期内计划与市场长期并存的矛盾，以及由此所造成的相互摩擦与冲突、混乱与无序等问题。在这样的时代背景下，技能型人才发展的制度演化与战略决策，自然要受到多种因素的影响，而政府财税政策所内生具有的导向性功能，将从制度层面上改善相关经济组织对政策稳定性的理性预期，制定相对较长时效的技能型人才发展战略。这种政策调整与制度安排的构建，既有利于我国社会转型期人才发展战略的及时调整，也符合知识经济时代综合国力竞争对高端技能型人才的要求。 www.yxzj8.com

　　公共部门人力资源结构中，高级技能型人才的成长，有助于提高公共资金的使用绩效

　　20世纪80年代以来，世界范围内兴起的“新公共管理”运动，对于现代政府治理产生了深远影响。公共资金的运行绩效问题，日益引起各界的广泛关注。首先，公共支出的绩效管理体现了创建高绩效政府组织的时代要求；

　　其次，公共支出绩效管理也符合深化预算改革的现实需要；再次，绩效预算管理成为构建中的公共财政框架的基础性制度平台。只有建立了适应市场经济要求的较为完善的公共预算收支绩效评价体系，公共财政框架的构建才具有可操作性的“道路规则”（马蔡琛、童晓晴，20xx)。

　　然而，公共资金使用绩效的提升，总是需要通过具体的公共政策制定者与执行者的具体行政行为，才能够最终落到实处，预期政策目标才能不折不扣地实现。在市场经济体制下，无论是政府部门还是企业、事业单位，都需要从统一的劳动力市场上招募合适的人才。政府与企业作为需求方在劳动力市场上共同竞争的人才聘用格局，相应决定了政府部门内部公共资金使用者的劳动技能，取决于社会整体上的技能型人才发展状况。

　　鉴于我国公务员薪酬水平的平衡比较机制，尚处于摸索与尝试的改革阶段，相应的薪酬水平调查、薪酬水平比较以及薪酬趋势评估体系，也还不够完备，公共部门人力资源结构中高级技能型人才的培养机制，将更多地依赖于外部的职业教育与技能培训体系。

　　从这个意义上看，通过制定促进高级技能型人才成长的财税政策，提升社会整体上的技能型人才发展水平，将会有助于提高公共政策制定者与公共资金使用者的劳动技能与业务水平，对于提升政府财政资金的使用绩效将会发挥至关重要的作用。

　　直面现实：我国高级技能型人才财税政策的现状与问题

　　一个简要的现状描述

　　改革开放以来，我国技能型人才的发展取得了长足进步，与之相应，财税政策扶持技能型人才发展的框架体系也初步确立起来。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定：各级人民政府、国务院有关部门用于举办职业学校和职业培训机构的财政性经费应当逐步增长。任何组织和个人不得挪用、克扣职业教育的经费；省、自治区、直辖市人民政府按照教育法的有关规定决定开征的用于教育的地方附加费，可以专项或者安排一定比例用于职业教育；各级人民政府可以将农村科学技术开发、技术推广的经费，适当用于农村职业培训。 www.yxzj8.com

　　从1986-20xx年，16年间全国职业教育财政投入共计9亿元，20xx年，教育部和财政部专门出台了《教育部财政部关于推进职业教育若干工作的意见》，针对职业教育实训条件这一薄弱环节，拨款1.1亿元，共支持了50所职业院校的实训基地建设。

　　20xx年，温家宝总理在全国职业教育工作会议上指出，“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元，重点用于支持职业教育实训基地建设。20xx年10月颁布的《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔20xx〕35号)进一步明确了财税政策扶持技能型人才发展的政策导向。

　　概括起来，当前我国促进高级技能型人才发展的财税政策，可以归纳为这样几个方面：

　　1.给予相应的优惠政策，鼓励企业增加职工技能培训

　　在企业所得税的税前扣除中，允许一般企业按照职工工资总额的1.5％足额提取教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2.5％提取，主要用于企业职工特别是一线职工的教育和培训。

　　2.加大公共财政对职业教育的支持力度，安排专项资金重点扶持技能型紧缺人才发展

　　实施技能型人才培养工程，加快急需技能型人才的培养，特别是现代制造业、现代服务业紧缺的高素质高技能专门人才的培养。进一步落实城市教育费附加用于职业教育的政策，从20xx年起，城市教育费附加用于职业教育的比例，一般地区不低于20％，已经普及九年义务教育的地区不低于30％。

　　农村科学技术开发、技术推广的经费可适当用于农村职业培训。职业院校和培训机构开展的下岗失业人员再就业培训，可按规定享受再就业培训补贴。国家和地方安排的扶贫和移民安置资金，要加大对贫困地区农村劳动力培训的投入力度。

　　逐步增加公共财政安排的职业教育专项经费，重点支持技能型紧缺人才专业建设，职业教育师资培养培训，农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育和成人教育发展。中央财政职业教育专项资金，以奖励等方式支持市场需求大、机制灵活、效益突出的实训基地建设。

　　继续实施县级职教中心专项建设计划，国家重点扶持建设1000个县级职教中心，使其成为人力资源开发、农村劳动力转移培训、技术培训与推广、扶贫开发的重要基地。

　　20xx年，全国教育经费为7242.60亿元，比20xx年的6208.27亿元增长16.66％。其中，国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为4465.86亿元，比20xx年的3850.62亿元增长15.98％。 www.yxzj8.com

　　根据表1的数据显示，20xx年，全国职业中学生均预算内事业费支出为1842.58元，比20xx年的1684.79元增长9.37％，增长最快的是青海省(27.27％)。全国职业中学生均预算内公用经费支出为267.70元，比20xx年的239.23元增长11.90％，增长最快的是新疆维吾尔自治区(278.00％)。

　　3.鼓励社会力量对技能型人才发展的投入，完善多元化人才培育体系

　　职业教育要为我国走新型工业化道路，调整经济结构和转变增长方式服务。进一步完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与、公办与民办共同发展”的多元办学格局和“在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的管理体制。鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学，对通过政府部门或非营利组织向技能型人才培养的资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。

　　现行高级技能型人才财税政策存在的主要问题

　　1.涉及高级技能型人才发展的财税政策散见于各类法律法规中，政策取向缺乏系统性

　　在我国现行财税政策体系中，涉及高级技能型人才发展的政策规定，散见于《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《国务院关于大力发展职业教育的决定》等法律法规以及各级政府和财税部门的制度规章之中。尤其是涉及企业相关技能培训与社会力量资助技能人才发展的税收优惠政策，更是以各种各样的补充性规定形式体现的。

　　这种制度安排上的分散性，导致了财政支持技能型人才发展的政策取向缺乏必要的系统性。由于政策之间的交叉与衔接难免存在着某些盲区，使得技能型人才的相关财税政策的覆盖范围存在一些真空领域。例如，由于内、外资企业所得税的二元格局未能统一，内、外资企业对技能型培训事业的捐助，在企业所得税的税前费用扣除标准问题上，也难以体现国民待遇原则；企业与高等职业技术院校合作建立实训基地的相关支出，能否如实税前扣除，也缺乏明确的具体规定。

　　2.公共财政教育投入的总量偏低，从总量上制约了技能型人才发展

　　公共财政体系对技能型人才发展的支持，首先体现在财政支出中用于教育投入的总体规模。而长期以来，我国财政支出对教育的投资严重不足。根据有关学者针对英、美、日、印度等38个人口超过1000万人的国家的调查显示，其政府教育投入与人均GDP之间的相关性影响表现为：当人均GDP达到300美元时，教育经费所占比重不应低于3.29％;当人均GDP达到800-1000美元时，教育经费所占比重的下限为4.06％-4.24％（骆勤，20xx)。 www.yxzj8.com

　　然而，我国财政性教育支出占国内生产总值的比重一直呈现缓慢增长的态势，甚至在个别年份还呈现下降趋势（如表2所示，20xx年全国财政性教育支出较20xx年下降了0.04％)。与之相较，许多市场经济国家的公共财政教育投入比重，远高于我国。例如，美国1997年即为5.39％，巴西1998年为4.63％，马来西亚1998年为4.49％，泰国1998年为4.27％。公共财政教育投入总量偏低的现实，从总体上制约了公共支出体系中可能用于技能型人才发展的财力支持。

　　3.政府教育投入过多向高等教育倾斜，对于职业技能培养的投入重视不足

　　在20xx年和20xx年两次全国职业教育工作会议上，国务委员陈至立都提到，“当前我国的职业教育仍然是一个薄弱环节”。从20xx年到20xx年的统计数据看，全国普通高中招生从473万人增加到822万人，而中等职业学校招生仅从358万人增加到550万人，明显滞后于普通高中的增长速度。这说明职业教育在教育体系中的位置不高。

　　与之相应，在政府教育性资金的投入结构，也过多地向高等教育倾斜，对于职业技能教育的投入严重不足。以中等职业教育为例。近年来，中等职业教育扩招后，职业教育的生均预算内教育经费投入进一步下降，难以保证教育质量。20xx—20xx年，全国教育经费支出增长了18.5％，而中等职业教育经费支出仅增长了6％。从财政经费看，中等职业教育占财政预算内教育拨款的比例由7.27％下降为6.35％。

　　从国际经验看，职业学校生均成本高于普通高中，测算该比例应超过10％。由于财政性经费投入不足，如表3所示，20xx年全国职业中学生均预算内教育事业费仅为1842.58元，有11个省区低于普通高中，有的地区比普通高中低将近20xx元。生均预算内公用经费投入更低，20xx年全国职业中学生均预算内公用经费仅为267.70元，有16个省区的职业教育生均预算内公用经费低于普通高中，有的地区仅为普通高中的50％左右。

　　4,公共资金投入的绩效评价体系不健全，预算管理上未能单独编列技能型人才专项预算

　　在财政管理中，注重预算资金分配的资源投入，而忽视其相应产出的绩效评估，始终是长期以来困扰我国财政改革的重要问题。自20世纪90年代末期以来，公共资金投入的产出绩效日益引起社会各界的高度重视。

　　在地方预算改革中，各级政府部门也开始尝试就包括技能型人才财政投入在内的公共资金绩效问题开展系统性的考核与评价（参阅表4)。然而，由于财政资金使用的绩效评价制度尚处于试点阶段，很多部门一方面要求增加技能培训的预算拨款；另一方面却存在大量的财政性教育资金浪费和低效率使用的现象。 www.yxzj8.com

　　在预算管理问题上，受现行政府部门职能分工的局限，也未能将技能型人才培训的相关预算支出纳入必要的汇编预算（或专项预算）体系。而在市场经济国家，就职业教育等技能型人才的投入，大多以复式预算体系中的特别预算形式，加以单独列示。例如，日本早在1964年就通过了《国立学校专项会计法》，切实保证了职业教育机构的经费投入。日本国立高等职业教育机构除一般会计（日本的一般会计大体相当于我国复式预算中的经常性预算，特别会计即指与经常预算相对独立的专项预算或特别预算）的转入金额（即各项财政拨款）外，其年度收入还包括学费、入学注册费、从公积金提取的收入、捐赠及杂项收入等。根据国立学校特别会计制度，国立学校的所有收入结余，原则上不能留存在学校内，而要集中到国立学校特别会计备用（黄家泉，吴开俊，1999)。

　　在完善国立高等职业教育特别预算管理体系的同时，日本还设立了“私立大学研究设备费补助金”，从1983年开始对私立短期大学、高等专门学校、专修学校（专科课程）配备大型教育设备所需经费予以补助，1992年该项援助的金额高达23.53亿日元（王智新，1995)。

　　从国际上看，由于办学和管理体制方面的原因，职业教育在欧美国家主要不是由教育部门管理，因此在教育体系内职业教育被边缘化。但是，我国的职业教育由教育部门管理，因而职业教育应当在各级各类教育中占据重要的地位，是教育部门预算管理中的核心问题。

　　但是在现行教育部门的预算管理中，往往就义务教育和高等教育的支出情况加以了相对详尽的说明，对于职业技能教育与相关培训，仅仅是单独列示了职业中学的支出情况，显得过于简单与笼统，也不利于加强技能型人才政府资金投入的考评与监督。

　　相关政策建议与制度安排

　　深化公共预算改革，完善科学合理的教育资金分配体制

　　预算制度是公共资金配置的基本制度载体与运行平台，技能型人才的财政投入也同样是通过预算资源的有效配置加以实现的。始于1999年的新一轮部门预算改革，以部门作为预算编制与执行的基本业务单元，大体上构建起了适应市场经济要求的公共资源配置机制。

　　然而，现实公共管理中，一个部门提供多种服务，以及某种服务由多个部门提供的相互交叉现象，是屡见不鲜的。在社会转型时期，各政府职能部门之间的相互“越位”与“缺位”问题，始终没有得到妥善解决。部门预算改革也难免带有种种历史沉淀因素的色彩。 www.yxzj8.com

　　技能型人才教育培训的资金投入，大体上包涵于如下序列的部门预算之中：各级教育部门的高等和中等职业教育经费、各级发展和改革委员会拥有的职技培训基本建设资金的二次预算分配、税务系统以税收优惠形式体现的促进技能型人才培养的税式支出预算、民政部门用于民间组织技能型人才培训的支出等。

　　这导致现行技能型人才培养的资金投入，难免带有较强的政出多门的色彩。因此，有必要结合推进中的政府收支分类改革，按照技能型人才培养的类型与模式，建立以政府财政部门为主导，以教育系统部门预算为基础，重新划分技能型人才教育与培训投入的收支分类基础，逐步推行跨越部门边界的“以技能型人才投入为编制基础”的“跨部门预算制度”。

　　推进阳光财政建设，完善地区间职业教育资源配置的公开

　　技能型人才职业教育与后续培训的资金，最终需要通过基层公共财政体系的支出行为加以落实。基于我国基层财政财力困窘的现实；高级技能型人才职业教育的资金，主要源于上级政府的财政转移支付补助。从辖区间公共服务均等化的角度出发，不同地区之间应该得到大体相当水平的技能型人才培养的财力支持。也就是说，需要逐步构建一个相对公开与公平的、技能型人才职教投入的政府间财政转移支付制度体系。

　　然而，我国财政转移支付所涉及的资金，在中央与地方政府之间纵横交错的流转过程，缺乏一种有序的运行轨道与道路规则。每年中央财政对地方的资金转移，其测算依据与最终结果，不仅普通公众难于了解，即便是地方政府之间对彼此资金配给的详细状况也互不知晓，具有较为浓厚的“暗箱操作”色彩。在每年颁布的各级政府预算报告中，涉及财政转移支付的内容，也只有一两个简短的段落，至于技能型人力资本投入在不同地区间配置的依据，就更是不甚了了。

　　公共财政体系的核心要义在于，“涉及所有人的问题，应当由所有人知隋，并尽可能由所有人来批准”，也就是逐步实现财政管理的阳光化进程。构建公开化的技能型人才投入转移支付体系的难点，并不在于预算编制的技术操作层面，而在于各级财政部门是否具备将其资金配置过程与分配结果公之于众的信心与勇气。

　　因此，需要将转移支付预算体系的构建，纳入阳光财政建设的“大棋局”中加以谋划，通过提升预算管理的公开性与透明度，营造一个全社会都来关注技能型人才培训地区间均等化的社会氛围。 www.yxzj8.com

　　建立高级技能型人才投入的绩效评价与追踪问责机制

　　目前，各级审计部门对职业教育投入的审计大多属于事后的结果审计，从减少财政资金浪费、提高政府审计效率的角度，亟须探索建立融合产出导向的绩效审计模式，加强对技能型人才投入的事前与事中动态监控，避免出现本来就不很充裕的技能型人才职业教育与培训经费“好钢却不能用在刀刃上”的不利局面。将职业教育经费预算管理中发现的问题，披露、杜绝在萌芽阶段，从而避免财政资源的非效率性漏损。

　　国际经验表明，实施“以结果为导向”的绩效预算，是现代预算管理的发展方向。随着社会各界对公共财政体系的理解，从侧重于财政投入开始逐渐转向公共支出绩效的“结果”与“产出”，建立技能型人才投入的绩效评价与追踪问责机制，也开始提上了技能型人才开发与公共财政建设的议事日程。

　　就现阶段而言，在技能型人才投入的绩效评价上，其突破口的选择主要在于，逐步完善教育部门内生性的技能型人才投入绩效自评机制，结合外部财政收支审汁和绩效审计的环境约束，探索建立相应的追踪问责与奖惩机制。这种方式，既可以实现绩效取向的职业教育经费预算管理模式，又可以从制度上构建起来自于内部控制与外部监督两个方面的技能型人才经费投入高绩效管理的“道路规则”。

　　鼓励社会力量参与高级技能型人才的培养，完善产学合作一体化的相关财税政策

　　在现代政府治理中，单纯依靠政府’公共部门自身的力量，是难以建立一个良好有序、和谐互动的社会治理结构的。在政府治理模式中，增加公共管理的透明度，逐步实现政府与民间的共同治理，已成为世界性的发展潮流。因此，在促进高级技能型人才发展问题上，适度社会力量的参与，构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系，应该是我国人才发展战略的一个重要时代议题。

　　在这方面，我们可以借鉴市场经济国家“产学合作一体化”的思路。例如，在德国，政府出面干预，使产学合作制度化，使学校和企业相互支援、共同受益，已积累了相当成功的经验。

　　一方面，企业依据给予学校的财力支援比例分享教育成果；另一方面，学校培养企业所需人才，以接受企业的资金援助。同时，德国政府设立“产业合作委员会”，对企业和学校双方进行监督，对与学校合作的企业给予一定的财政补偿。对不依靠大学培养人才的企业则增加一定的税金，并公布因教育水平低而不能满足企业需求的学校名单，减少或停止其财政支持，以此促进产学之间的互动合作。 www.yxzj8.com

　　在具体操作层面上，可以从以下三个思路来加以谋划：

　　第一，建立企业职业培训投入的加倍扣除制度。也就是说，企业用于职业培训的投入，不仅可以如数在缴纳企业所得税前全额扣除，还可以按照一定的比例加倍扣除，从而鼓励企业加大职业技术培训的力度。

　　第二，完善企业、社会团体和个人对职业技能培训机构捐赠投入的免税制度。这一制度包括两方面的含义。首先，企业和个人对职业技能培训机构的捐赠，不受现行税制捐赠支出税前扣除比例的限制，可以全额扣除。其次，就取得捐赠收入的职业技能培训机构而言，这部分收入也不作为一般经营性收入，同样享受免税待遇。

　　第三，对于实行“产学合作”且具一定规模、成绩突出的企业，经有关部门审核，可以比照校办企业的有关税收优惠政策，予以适当鼓励与扶持。

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